撰稿／沈寶莉

 
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災難專業合作與分工

每次當有大型災難發生，國家的緊急應變機制和民間非營利組織都會紛紛動起來，以自身的專業一同投入救災、避難收容、照顧災民身心需求等服務。但是災害救援工作涉及層面廣，無法靠任何單一組織獨立完成，必須與不同的單位或個人合作，才能讓有需要的人及早得到協助；而且投入救災或重建的組織和人員須彼此清楚各自角色和責任，協力溝通和協調，才不會製造混亂，讓蒐集到的資源能作最合理和合適的分配。

921地震以降，國內民間組織曾在不少大型災難發生後自發籌組聯盟，希望結合各組織的專業來投入救災工作，以彌補政府依法行政所導致的彈性不足。以921為例，地震後全國曾有超過一百多個民間工作團隊進駐災區，但團隊間背景不同且缺乏橫向聯繫，導致資源分配不均；另外募款與捐款流向缺乏監督機制。因此，全國26個民間團體組織成「全國民間災後重建協調監督聯盟」，以協助監督震災捐款和協調資源（謝志誠，2019）。

其後於中國四川大地震，以至88風災發生後，國內民間組織也再次以聯盟方式，讓各民間專業組織能彼此作資源連結和整合，並透過分工合作來讓受災地區的組織或民眾能得到各種資源和協助。然而，機構間的合作默契或關係，是在災難發生的那一刻才出現嗎？為此，我們訪問了曾參與921地震、汶川地震與 88 風災等救災工作的國立東華大學原住民民族學院民族社會工作學士學位學程助理教授黃盈豪老師，聽聽他多年來投入救災和重建的經驗和觀察。

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合作，始於災難之前

黃老師表示，不論是在災後部落重建或收容中心的緊急安置，人們都必需面對資源分配和整合的問題。在他多年投入救災的經驗裡，他觀察到過往趕到現場的組織經常在自己機構的布條和旗子下，急著向災民介紹或提供自己組織的服務。而這種情況缺乏有效協調的救災工作，容易造成組織間不斷重複工作、災民須不斷回答同樣問題、工作不連續，或組織間無可避免地產生較勁等。於是黃老師在思考，有沒有不同的方法和模式可以避免這樣的問題，讓災民更快得到合適的協助。而2018年2月6日過年前花蓮的一場6.2級地震，他嘗試用行動去實踐一個不一樣的救災方式。

地震後，黃老師前往收容了200多位災民的中華國小收容中心，當時他看到政府部門和一些民間組織已處理災民飲食、居住和物資管理的工作，讓四方八面湧入的物資和逃離現場但仍驚魂未定的災民暫時得到安置及處理。然而，現場仍急需解決如何消化現場訊息、重新建立秩序和合作模式、進一步照顧及安撫災民等問題。

故此，黃老師便開始思考有沒有可能在現場以單一平台及個案管理方式，讓災民可以儘快得到其他需要的服務。於是，他利用自己大學學者的身分和多年來與不同花蓮社福團體合作的經驗，在現場透過與花蓮縣衛生局一同設立的「安心關懷站」作為溝通平臺，每天定時以「聯繫會報」的方式，邀請現場不同的組織加入平台、交換其工作情況及提出需求，而縣府人員也會每日派人參與「聯繫會報」以了解現場最新情況。

當時花蓮社工工會、花蓮家扶中心、花蓮諮商心理師公會、花蓮臨床心理師公會和花蓮職能治療師公會都有加入此平台。黃老師過往的經驗讓他深切了解，每天不同組織都可能派不同代表進入現場工作，故足夠的現場資訊和完整的個案記錄，對每位進入的工作人員都非常重要，這樣才可使服務工作連續不斷。所以黃老師和其他組織的夥伴在現場立即以土法煉鋼的方式擬出個案記錄表單，再請加入平台的工作者以此表單分工進行訪視。其後有夥伴為便利工作者閱覽相關資料，主動以線上資料庫方式統整個案記錄資料，並為每位災民建立個案資料夾，讓不同的團體都能快速了解及跟進個案情況。透過跨組織協作訪視後，平臺發現現場只有十分之一的災民需要進一步的社福或心理支援，大大減少災民重複覆述的困擾，更可快速把資源用在有特別需要的災民身上。

對災民或現場救災工作者而言，如何在混亂的災後現場儘快建立新次序是一項重要但艱辛的任務。黃老師特別感謝其他組織快速承擔災民飲食、居住和物資管理工作，使現場比較有空間讓社工可以專心作災民服務的部份，但這次合作也讓他充份體會跨組織及專業間要在極短時間內取得共識和合作難度很高。例如不同專業的養成過程不同，故大家對個案記錄管理的重要性和認知都不一樣，需要透過不斷協調尋找彼此的共通語言和合作方式。與此同時，黃老師也強調，這種聯合服務建基之信任和合作關係，並不是因為他的學者身分，而是參與的組織工作者日常在地區網絡（如花蓮社工工會）已有認識或合作，彼此了解日常組織的工作和處事方式，故在災難現場才能快速串連或形成默契，聯合服務才能有機會發揮作用。

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社工，最被期待但卻未被重視

人力資源的確是災難救援和災後重建的關鍵因素，而且如何整合其他資源讓其發揮最大的功用更是一門重要學問。黃盈豪老師認為社工的個案管理及社區工作訓練其實對災難後救援、資源整合和重建都十分重要，但目前社工的養成卻較重視培育家庭內的處遇服務；加上有關災難社會工作的大學課程也欠缺系統且分散，社工系普遍較不重視氣候變遷及社區發展等議題，致使國內社工難以做好防災，又或應付突如其來的緊急救援或災後重建的工作。曾參與救災及重建的資深工作者陳皇廷的研究更指出，依 2017年各系所課表所示，全國開設「災變社會工作」或「災難管理與社會工作」課程的社工系所不足三成，只有約8個系所有開設此類課程（陳皇廷、全國成，2018）。

另一方面，去年結集全臺不少關注災難社會工作的學者、專家及工作者撰寫的《災難救援、安置與重建》一書中，也大量討論了我國災難社會工作者的培育過程及角色。

陳武宗、張麗珠、謝宗都（2018）在書中指出，從921地震至今20年時間，無數社工或社福單位都曾投入國內外的救災或重建工作，但國內對於災難社工會作的人力培育制度和相關課程仍相當有限。不過，現任行政院政務委員林萬億在分析國外不同學者研究後指出，社工其實是最被期待的災難管理者，因為社工長期以來都在面對和承接眾多不可預期的社會風險，所以對災難相對不會陌生；加上在災後作開發與連結資源體系，以及為弱勢提供關懷和協助更是社工日常的工作項目。（林萬億，2018）

此外，近年英國社會工作學者Lena Dominelli[也大力提倡「綠色社會工作」（Green Social Work）這個新興概念，他認為面對21世紀可能發生的各種自然與人為的災害，社會工作應更重視人與環境的關係，並以跨學門的行動參與和研究，解決環境破壞與結構不均帶來的傷害（Dominelli，2012）。從國內外學者及專家的研究均可發現，社會工作確實與災難工作密不可分，而且其角色乃十分重要。

未雨綢繆，向下扎根

除了社工養成須加強災難社會工作的相關訓練，投入救災工作的非營利組織之人力資源也須同樣受到重視。研究非營利組織災害救援服務的長榮大學社會工作系謝祿宜助理教授於新近的研究裡指出，臺灣的非營利組織多數是中小型機構，而災害援助也不是多數機構的主要工作項目，要非營利組織單獨進行工作人員的災害援助相關的培力，成本很高；加上非營利組織多數面對較高的工作人力流動率，讓經驗傳承不易。（謝祿宜，2019）

黃盈豪老師也表示，災難工作裡的人力資源和經驗傳承極為重要。雖然緊急救援等災難議題漸漸受到一些臺灣地方政府或非營利組織關注並有專員提供相關服務，可是災難卻非每日發生的事，相關工作人員可能在日常中須兼顧其他與災難不相關的工作，又或者因年資或輪調，有災難工作經驗者須被調往其他部門或離職等，這些情況都不利於災難工作在臺灣社會推廣及發展。

故此，謝祿宜老師在研究裡提出——災害援助工作應朝系統性方向來發展，以跨區或單一地區的交流共學平臺方式，讓公部門、非營利組織、地方政府和學術單位的成員，平時可以進行新知學習、對話與討論，建立合作默契和強化互信關係，同時也可補充非營利組織對相關培力的需求，以及讓公部門了解非營利組織的服務優勢和限制。由於非營利組織互不從屬且對等存在，加上災害服務主導權在公部門，故謝祿宜建議，跨區或單一地區的交流共學平臺召集人應由兼具公部門代表身分的財團法人賑災基金會[1]擔任較為合適，而單一地區的平臺運作穩定後，可交由參與的非營利組織成員相互輪值（謝祿宜，2019）。

結語

災難發生無人能準確預知，而防備工作應始於日常。故此，從社工的養成、日常組織間的串連或合作平臺，以至災難發生後的協作溝通，在在影響了災難對每個人或地方的影響程度。面對災難，沒有人是局外人，我們除應汲取前人的智慧和經驗，更須擴大對災害的理解與納入環境思維，讓社工、救災或重建的工作不再只是補破網，而是能跟有需要的大眾並肩向前，迎向明天。

參考資料：

• Dominelli, Lena. (2012). Green Social Work: From Environmental Crises to Environmental Justice. Cambridge, Malden, MA, Polity Press.
• 白宜君，2018。花蓮震災中的微光：這一次，我們終於讓救災不一樣。NPOST 公益交流站。取自https://npost.tw/archives/42608。
• 陳皇廷、全國成，2018。從台灣世界展望會推動防救災經驗 對學校開設災變社工課程的建議。社區發展季刊，第161期。頁246至254。
• 陳武宗、張麗珠、謝宗都，2018。災難社會工作人力教育訓練課程發展與評估——以莫拉克風災為例。災難救援、安置與重建。台北：五南。頁299至330。
• 林萬憶，2018。災難管理與社會工作。災難救援、安置與重建。台北：五南。頁215至264。
• 謝志誠，2019。引言：信心、信任與堅持。迸裂土地而出的力量。台北：蔚藍文化。
• 謝祿宜，2019。結論：邁向災害服務援助系統性發展的可能。非營利組織災害援助服務：從零開始。台北：新學林。頁144至152。
• 謝祿宜、陳皇廷，2019。災害援助現場的競爭與合作。非營利組織災害援助服務：從零開始。台北：新學林。頁40至49。
• 財團法人賑災基金會　www.rel.org.tw

[1]財團法人賑災基金會於2001年桃芝颱風後，由行政院出資及內政部籌組成立，希望以客觀、超然立場統籌運用由內政部捐款專戶直接撥入之各界賑災捐款，以發揮最大效用。此外，賑災基金會也於2008年承接財團法人921震災重建基金會階段性任務後解散清算之剩餘財產，持續賑助或協助以往921震災基金會階段曾受理已立案之救助或重建工作。歷次重大災害包括納莉颱風、莫拉克颱風等均有積極配合讓各界捐款能運用在救災與重建的工作。而88風災後，賑災基金會也透過平台運作機制與各民間組織開啟各項合作服務方案，希望透過溝通平台與民間組織合作發展災害援助與防救領域的各項服務方案。